2011年3月29日

鄧樹雄
溫總忠告與特區政府的經濟角色

溫家寶總理對香港關懷備至，自2003年起便不斷就香港的問題發言，當中意思發人深省；今年也不例外，且更多肺腑之言。本文就其對香港經濟規劃的發言作深入分析。

香港經濟在港英時代經歷了工業化和非工業化的階段，而非工業化在特區政府治下徹底完成。工業政策素來爭議不斷，港英政府早期推動工業發展不遺餘力，1979年更成立「工業多元化委員會」，可惜其後因中英就香港前途談判而剎車。八十年代，港英政府發展香港成金融中心，以取代日漸式微的製造業。

港商只謀短期回報

九十年代初，製造業佔經濟的比重仍高達15.4%，也難怪當時的工業署署長葉劉淑儀撰寫一篇題為〈無形之手、有形成就〉的鴻文，為港英政府消極的工業政策保駕護航；想不到不數年間製造業迅速空洞化，到1997年的比重竟急降至6.5%。製造商趁中國經濟改革開放，把生產線遷往內地，以享受低廉的生產成本，乃極其合理的事。

不過，港商只顧謀取短期回報，不重研發、不重開發品牌和新興科技產業，這是沒有產業升級的經濟轉型，如何達致均衡發展，端視港英政府有否推行合宜的發展策略。但回歸在即，港英政府只顧全力開展新機場等十大工程，其他一概少理；可是這一失衡的產業結構，在當時卻視為香港經濟全面向高增值服務業的轉型。

首任特首董建華雖從事航運業，但不盲目接受過分傾斜於服務業的政策，上任伊始即成立「創新科技委員會」，重視產業研究，優化產業結構。

可惜九七亞洲金融危機導致特區政府財政急升，董建華只能為「創新科技基金」掙得五十億元的財政撥款，供中短期之用，因資源不足，所以難有作為；學術界更為政府應否大力支援研發而爭論不休，有學者竟認為在香港投資研發屬死路一條。

亞洲金融危機令香港金融業蒙受極大損失，當時的香港工業總會主席唐英年倒認為這是重振香港製造業的大好時機，並提出在十年內把製造業佔經濟的比重增至15%（其後修訂為12%）；可惜唐英年的豪情壯語並未經香港工業總會作深入的研究，也並非是會員的共識，且既無策略，更乏業界支持，特區政府也不作回應，唐英年的願景遂不了了之。

其後唐英年出任問責制下的工商及科技局局長，竟不再提此宏願，更刻意迴避對製造業的支持，原因令人難以理解。

倒是出任問責制下財政司司長的梁錦松於2001年中的首次發言，便提出把香港打造成「超級曼克頓」，在金融中心外，尚加上發展新興科技及服務產業，採取較均衡的發展策略；可惜三個月後，梁錦松卻一聲不響地放棄了，再工業化的構想遂胎死腹中。

特區政府對抗經濟不景氣苦無良策，更憂慮會出現結構性財赤。2001年底，中國成功加入國際貿易組織（WTO），承諾五年後開放市場，香港商界希望能更早進入內地市場。特區政府於2003年中成功爭取中央政府簽署《內地與香港更緊密經貿關係安排》（即CEPA），讓港商於2004年初便可進入內地市場，特區政府亦於2004年夏天定出「背靠祖國」的發展策略，更於2005年向中央提出要加入「第十一個五年規劃」。

回歸後，香港經濟因亞洲金融危機而出現負增長和持續不景氣，中央對此極度關注，故盡量滿足特區政府「背靠祖國」的諸多要求。

未有細味溫總忠告

可惜當時的香港正陷於民生（特別是沙士疫症）和政治（如23條立法）的爭議，故未有跟進溫總的忠告，難怪溫總於2005年底接見赴京述職的新特首曾蔭權時，說出要特區政府「關注及解決香港深層次矛盾與問題」的重話；但溫總並無公開界定何謂「深層次矛盾與問題」，遂引起各界不同解讀的爭論。

香港經濟非工業化速度加劇，到2009年，製造業佔經濟比重竟下降至1.8%。溫總終於在2009年底再次向曾蔭權談及「深層次矛盾」，清楚指出這涉及經濟與民生，內容與其於2003年的講話相若。

溫總今年又趁人大閉會後的記者招待會上，再次闡釋「深層次矛盾」。他強調特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃。……香港還要重視教育、科技，以增強香港發展的後勁，還要從自身實際出發，重視發展服務，包括金融服務和旅遊服務。發展小型的創新科技產業，以增加就業。」溫總的忠告，貫徹了他2003年講話的精神。溫總對香港關懷之情，溢於言表，但港人可有領情？

港人對找出何謂「深層次矛盾與問題」興趣甚濃，可是對溫總解釋後提出的忠告卻置若罔聞，恐怕是一般市民對「爆料、窺秘」的報道感興趣，而非艱深的政策性問題。但涉及制訂政策的持份者，如特區政府、政黨、商界、學術界和智庫等又怎能輕輕帶過？這種港式思維反映出短期主義心態，其中又以特區政府為甚。

特區政府沿襲港英體制

港英政府重視審慎理財，盡量不要成為英國的財政負擔，因此不願為促進產業發展而作出投資大、風險高的長期財政承擔，以致不重視產業結構調整和長遠規劃，也沒有定期發表五年或十年規劃的經濟發展白皮書。港英政府引以為傲的危機管理，說穿了，就是要應付因忽視政策研究而不斷出現的危機。

回歸後特區政府沿襲港英政府的體制和思維，不單公務員系統不變，全體過渡，更把審慎理財寫入《基本法》第107條，以規範特區政府的財政政策；該條文的原意，在於規限泛民政黨鼓吹派發免費午餐以爭取選票的能力，但副作用卻令特區政府難作長遠規劃的財政承擔。

此外，特區政府亦承襲港英政府不重視政策研究的思維，所以董建華雖推行高官問責制，但各政策局並無常設的政策研究單位，特區政府雖設有中央政策組，但其功能只為特首和三位司長提供意見而已。而財政司司長轄下的經濟分析組和方便營商處，只負責分析當前經濟表現，而非作宏觀政策研究。獨立於政府架構的金管局雖設有香港金融研究所，研究點亦難作整體發展規劃。整個特區政府官僚架構龐大複雜，竟無一個政策研究單位，其輕視政策研究，世所罕見。

特區政府這種承襲殖民地式的管治體制和思維，當然無法做到溫總忠告的「一個長遠的、科學的發展規劃」；不但如此，特區政府冀求積極參與中央的「十二五規劃」也遇到困難，因為特區政府對中國經濟的發展和改革認識不深，本身又缺乏產業政策和發展策略，在製造業凋零的情況下，除了不斷強調金融業外，根本無法配合中央對各重型工業和新興科技產業的發展策略，難怪內地智庫不斷批評特區政府只懂向中央「尋政策、找好處」，難以配合中國的急速發展。

若特區政府不思進取，中央亦難以長期照顧，語雖尖酸，卻屬實情，溫總要不斷忠告特區政府「要有一個長遠的、科學的發展規劃」並非無因。

香港作為全球最自由的經濟體系，更自詡以市場主導的積極不干預主義的優越性，是香港經濟賴以成功的因素，因此一眾高官非常抗拒規劃，故認為溫總的忠告是以內地社會主義經濟規劃的思維出發，不一定適合於香港，更可能損害香港的經濟繁榮，故對溫總的忠告未予以應有的重視，有高官更認為「深層次矛盾」是社會主義政治哲學的用語，不適合資本主義經濟的香港。

溫總提出香港要發展新興科技產業也不符特區政府的想法。行政長官曾蔭權一向認為香港經濟出路在於鞏固和發揮香港金融中心的功能，特別是為內地急速發展的經濟服務，而非發展或重振製造業，例如發展成為人民幣離岸結算中心、發展人民幣債券和各種金融產品市場等，便是以維持香港的經濟繁榮，所以特區政府在參與「十二五規劃」時，集中向中央爭取支持香港金融中心的發展，其他都不甚重要。

若從財政角度看，發展金融業所需的資金承擔，遠低於發展新興科技產業，風險也相對少，故特區政府的取態可以理解。但從優化產業結構、增加經濟發展潛力來看，則特區政府的「惟金融業」策略非常短視，更是深層次矛盾的根源。

港英時代的傳統政策也需要因時制宜，與時並進，並接受新環境的挑戰。原來回歸後首先挑戰此傳統政策的竟是特首董建華，他強調研發的重要，並設立創新科技基金，挑戰政府不支持產業研發的既定政策。其後出任問責制首任財政司司長的梁錦松，在其首份預算案（02／03年度）提出政府的經濟角色的新看法，指出「政府的角色是掌握經濟發展方向，積極為市場發展創造條件」，挑戰積極不干預主義。

回歸後盡是內鬥內耗

在公務員高官的或明或暗的抵制下，這兩項新政策或效果甚微、或未能開展，可惜董建華和梁錦松先後辭職，無法貫徹新政，公務員傳統保守的施政理念在曾蔭權治下遂得到鞏固。

溫總的忠告其實並非什麼石破天驚，中央一向尊重港人治港，非不得已不作表態，但溫總自2003年起、八年來不斷提醒特區政府作長遠規劃，足見問題嚴重。

可幸香港社會已漸醒覺傳統的市場主導思維不足以應付新挑戰，若不作長遠規劃、不優化產業結構，根本無法緩解深層次矛盾，所以逐漸認同溫總的忠告，例如中華廠商聯合會會長黃友嘉博士，曾撰文指產業結構失衡，是本港貧富懸殊和眾多深層次矛盾的根源。筆者亦曾多次撰文建議特區政府成立發展改革委員會，制訂長遠發展策略；八十後青年在各項社會運動中，亦多番質疑傳統政策的時效。這些都衝擊當前的政府的經濟角色。

回歸十多年來，香港政爭不綴，盡是內鬥內耗，難怪發展緩慢，深層次矛盾湧現。溫總忠告猶如當頭棒喝，寄望下屆特首候選人仔細研讀溫總講話，撰寫回應，好讓市民了解其施政理念。各界也應重新啟動十多年前有關政府的經濟角色的大辯論。

香港浸會大學經濟系前系主任