2011年9月21日

王于漸 大講堂
析香港與新加坡公營房屋政策的異同

這是五篇「公營房屋系列」的第三篇。此前兩個周三見報的第一和第二篇提到，香港和新加坡的公營房屋效益懸殊。今天會回顧兩地的經驗，看為何會造成這種差異，並據此提供建議，看能否為香港的公營房屋鬆綁，形成有效的租住和轉手市場，讓更多市民，特別是年輕人得以置業。

香港人從小就獲告知，1953年聖誕節的石硤尾大火令五萬三千名新移民無家可歸，為了盡快安置災民，政府於是興建「徙置屋邨」（resettlement estates），是為香港公營房屋的由來；多年來，徙置計劃累計提供了二十二萬四千個住宅單位。普天同慶的節日大火激發了香港戰後最大規模的人道援助，也成為港人集體回憶中的「都市神話」；但其實徙置區的誕生，這場大火充其量只是眾多原因之一。

單從經濟角度看，戰後既然房屋短缺，市區多的是三、四層的舊樓（現在稱為「唐樓」），私人發展商為何不拆卸重建，反而捨近圖遠，到市區邊緣的官地（crown land）違法搭建（現在所謂「僭建」）寮屋（squatter unit）？

不理唐樓 寧搭寮屋

由1945到1951短短六年間，香港人口由六十萬飆升至二百三十萬，激增三倍，住屋嚴重短缺，拆卸唐樓重建本來理所當然。香港大學的城市地理學者當時做過調查，發覺市區唐樓的居住環境遠較市區邊緣的寮屋要擠迫。只要看看《七十二家房客》這類經典港產片，便知市區唐樓的居住情況有多惡劣；「山邊」的寮屋相對開揚寬敞，空氣清新。當時全港約有一千個私人發展商，為何那時的私人發展商（全港約千多個）寧可違法搭建寮屋，也不去重建唐樓？

原來很簡單。香港光復後，淪陷期間北上避難的港人大量回流。為了保護本地市民的利益，政府自1947年起實施租務管制，令私人發展商難以重建唐樓。但世界各地的租管經驗說明，單靠限制加租，不足以遏止租金上漲，因為業主可以在約滿後收回單位，然後再大幅加租。為了確保租管有效，港府索性立法禁止逼遷。這一來，也就不可能收樓重建，造就市區邊緣「寮屋區」林立。

市區唐樓擠滿內地移民和回流的港人，大多數單位由包租變成分租，一個單位往往容納幾伙甚至十幾伙租客。小部分南來者於是散落到市區邊緣，利用僭建的寮屋棲身。政府很快就明白，市區唐樓由於租管而難以重建，間接令市區邊上的官地遭非法佔用；想收回官地用作發展，政治上唯一可行的方法是興建公營房屋，讓寮屋居民遷入，騰出官地。

1953年聖誕節石硤尾大火為政府提供了用徙置屋邨來安置災民，以及清拆寮屋區供發展的天賜良機。【表】內是1954-64年和1964-74年先後兩個十年內落成的公營房屋單位。

石硤尾大火其後十年的1954-64年，政府落成了十二萬六千六百五十個單位，年均接近一萬三千個。其中以徙置單位為主，佔九萬七千三百四十九個。但徙置單位主要是安置受清拆的寮屋戶，不按收入和財產甄別入住資格。這導致兩種不良的誘因，一則獲得安置的不一定是最無助的家庭，有些寮屋是戶主自置的物業；當時有能力「買樓」，在經濟上無疑不算太差。

第二是眼看徙置單位獲政府津貼，本來在唐樓棲身的家庭也都紛紛搬到寮屋區，等待政府安置。1957年調查發現，政府每清拆一個寮屋區，就有更多寮屋區拔地而起；石硤尾大火後的十年內，寮屋由三十萬間倍增至六十萬間。

星洲政策 無礙重建

由於入住資格不看家境，忽視真正無助的市民，徙置計劃面對巨大的壓力，最終促使政府興建按經濟條件甄別的「廉租屋」（Government Low Cost Housing）。1964年，繼公布十年公營房屋大計白皮書後，政府終於在清拆寮屋和按需入住兩者之間，初步取得了均衡。當時合共落成二十二萬九千九百四十五個單位，其中廉租屋佔六萬二千一百零二個，較前十年僅有五千五百四十四個激增大約十倍。但仍以徙置單位為主，佔十三萬六千七百一十個，超過65%。

以上屬於港督麥理浩（Murray MacLehose）前的時代。由這些數據可見，頭二十年的公營房屋主要不是安頓低收入家庭，而是清拆寮屋供發展用。當時雖也考慮到扶貧、防止動亂和人道問題，但可能只屬次要，而主要是解開唐樓因租務管制令而致無法拆卸重建的困局，並解決由於興建徙置區而激發更多人遷往寮屋區等待安置的問題。

新加坡公營房屋的發展與香港大不相同。一如香港，新加坡自1947年起實施租務管制，但與香港不同的是，一來沒有移民湧入，沒有引發寮屋的問題；二來租務管制並未妨礙舊樓拆卸重建。因為1963-65年新加坡仍然隸屬馬來西亞聯邦時，《馬來西亞憲法》第13條寫明，依法規定者外，物業業權不得褫奪；以及除非有足夠的補償，否則不得立法強制徵用物業。1965年，新加坡脫離大馬聯邦建國，翌年通過《Land Acquisition Act》（《土地徵用法案》），作為土地國有化的根本。

新加坡的《土地徵用法案》授權政府可以公共目的（public purpose）為名徵用土地。不論是提供民居、發展工商業，都師出有名。法案在1973年進行修訂，將徵地補償訂定為立法當天1973年11月30日的市值，又或者官方刊憲，也就是《Gazette》出版的日期，兩者之中以較低者為準。換言之，補償額與房地產市價或業主買入價毫無關係。其後的幾次修訂都特地固定法定日，壓低對業主的補償。

麥督到任 加建公屋

說白了，新加坡是收去業主自行出售物業的權利，令其不得不以遠低於市價的法定價賣給政府。香港避免了這一着。1960年，新加坡44％的土地屬政府所有，這抵銷了舊樓因為租管而無法拆卸重建的副作用，但反過來令很多業主失卻物業升值的好處，買入價高於1973年市價的業主更被迫蝕讓。到了1985年，官有的土地增至76%。向業主「徵用」的土地，不少用來興建後來舉世聞名的「組屋」（Housing Development Block，縮寫HDB）。

新加坡向私人業主開刀，主要是國父李光耀有社會主義思想，但香港政府相反。當時的財政司郭伯偉 （John Cowperthwaite，任期1961-71年）篤信資本主義的自由經濟。此外，列強的殖民地在戰後紛紛獨立，香港的管治合法性多少存在陰影，這可能也令港府對市民的私有產權手下留情。

但反過來，新加坡的公營房屋又遠較香港的合乎市場取向。這聽起來很怪，但細想之下並不稀奇。當局既然用《土地徵用法》收去業主出售物業的權利，以組屋作為交換，當然要增加組屋的吸引力，其中一個方法就是活化組屋市場。說到底，組屋大計是用公營的組屋來取代私有的住宅，先收併私人物業，再以組屋的形式來「發還」。因此，新加坡的市容恍如消毒、洗滌過一樣。這是一個「大阿哥政府」所為。

香港則大相逕庭。戰後先是取得高速的經濟增長，繼而在1960年代中期經歷社會動盪，中國內地又爆發「文化大革命」運動。麥理浩在此背景下出任港督。1971年到任後，他很快就看出加建公營房屋、強化教育、社會服務和醫療有助於維穩。1972年他對立法局發表的第一份演說，就是以房屋大計作為核心，決定在十年內興建三十五萬個單位。最終落成租住的公屋單位（簡稱PRH）十七萬六千六百二十三個、供住戶購置的「居者有其屋」（Homeownership Scheme，簡稱HOS或居屋）單位二萬三千零二十個。

麥理浩主要是增建租住的公屋。隨着寮屋區逐一清拆，新建的租住公屋由房屋委員會（Housing Authority）負責分配，入住的家庭須查核收入和資產。但由於此前已興建了大量徙置屋邨，麥理浩時代入住公屋者既有早期的寮屋居民，也有後來的入住時低收入家庭。

衛星城市 局限就業

由於自麥理浩時代起大建公營房屋，愈來愈多市民納入政府的津貼網絡；與此同時，市郊遍布以公營屋邨為主的衛星城市。這對港人的生活方式造成深遠的影響，其中最突出的是，衛星城市位於市郊，而就業發展的機會集中在市區，居民限於交通時間和費用，選擇工作和學校時難免受到局限，甚至被迫遠離親朋，缺少支援。居民為了享有房屋福利，不得不犧牲就業發展機會，下一代更從小被綁在「小區」裏，淪為另類的「房奴」。

居屋是麥理浩任內的構想，他深知港人希望置業。以1970年代的條件，香港本來可以像新加坡那樣，讓公屋租戶以津貼價買下所住的單位，但麥理浩選擇另建一種「居屋」，與租住的公屋分開經營。當局似乎沒有想過將這兩種公營房屋納入同一個計劃，讓住戶在經濟改善後改租為買，升格為業主；佔目前全港家庭30.8%的公屋租戶注定終身交租，沒有物業。麥理浩沒有借助市場來滿足市民置業的需要，考慮有欠周詳。

第一批居屋在1978年興建，不出幾年就發現計劃疏漏。政府的開售價比市價低30％，買家趨之若鶩；當局本欲擺明津貼，住戶持有單位五年後即可轉手，而且毋須補地價，是貨真價實的業主。

不料期間內樓價飆升，毋須補地價即可轉售的安排在1982年撤銷。由於市價高，即使有30％的折讓，合資格的家庭也覺得難以負擔，居屋改以開發價（development cost）發售。但這一來，住戶買入時完全沒有支付地價，日後若要轉手，先要向政府補繳地價。但計價方法以單位轉手時，而非當初購入時的市值為準，而且住滿十年才能轉讓。由於補地價數目不菲，居屋在公開市場上很少成交，居屋住戶無形中像公屋租戶那樣，被綁在單位裏。

由於後來的居屋轉手要補地價，只有在計劃面世頭兩年開售的居屋單位，住戶才享有真正的增值，稱得上是業主。居屋計劃頭兩年發售的沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑，在三十年後的今天分別較當初的發售價增值18.2倍和25.6倍（見本系列第一篇，刊9月7日）。但1981年後開售的居屋，住戶空有業主之名，因為單位轉手時補繳的地價，耗盡了大部分的市場增值。

今天有47.0%也就是近半家庭住在租住的公屋和居屋，但政府未能為這百萬計的公營單位創造有效的市場，住戶的權利遠遠不如新加坡的組屋。

四個步驟 創造市場

想糾正問題其實並不難。以下試提供四個步驟作為參考：

一、就所有或至少大部分現有的租住公屋單位，強化「租者置其屋」（Tenant Purchase Scheme，縮寫TPS）計劃，按單位當初發展的成本售予住戶。待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓，而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

二、現有居屋單位的轉手方法基本上與租住公屋看齊：待繳的地價按單位落成時的市場估值加以折讓，而不是以市場現值或單位他日轉手時的市價計算。

三、今後落成的所有公營單位都讓用戶選擇租住或購置。單位購入後至少持有五年，始可在市場上放售或放租。單位定價以發展成本為準，另加「概念（notional）地價」。所謂「概念地價」應具備津貼成分，讓合資格的家庭能夠負擔。例如，每月供款應少於家庭申請公營單位入息資格 （income-eligibility）的一半。除津貼售價，供款方法也盡可能寬鬆，例如先繳一成首期，其餘九成透過銀行，以三十年的按揭攤還。

四、公開市場上若有足夠的公營單位放租放售，輪候公營單位的合資格家庭也就毋須乾等，可以向政府申請一筆過的定額津貼，在市場上選購最方便家人生活、由業主放售的公營單位。

這四項建議應該可以為公營房屋單位創造有效的市場，撤除租住公屋和居屋之間的屏障，同時透過地價，為想置業的家庭提供明確的津貼。這些新措施有助於重建近十年來消失於無形的置業階梯，對剛步入社會的一代尤其重要。

上周一，中文大學的廖柏偉教授也對以往的居屋計劃表示異議（〈免地價資助置業比復建居屋好〉，刊9月12日《信報》）。對此，我只能表示贊同。以固有的方式復建居屋和擴大租住公屋計劃，只會加深這幾十年來釀成的大錯。下周三見報的本系列第四篇，將會就津貼置業提出宏觀經濟學的理據，這與香港經濟成長和市場波動的特性息息相關。

公營房屋政策系列．之三