羅祥國: 香港經濟轉型第二波

2009年4月30日


曾特首近日宣布推動發展的六項新產業，包括教育服務、醫療服務、創新科技、文化和創意產業、環保產業和檢測與認證服務。其實新的內容並不多，自董建華當特首以來，已時有所聞，至今效果是乏善可陳。曾特首在那段時間，亦曾任財政司及政務司，他都有全面參與這些經濟轉型政策，對情況非常清楚。

董建華特首在面對亞洲金融危機時，主動提出過要發展香港成為「中藥港」、「數碼港」、「設計和時裝中心」、「科技創新中心」等。

此外，他依據由田長霖教授出任主席的創新科技委員會所提交的報告，更嘗試制訂很多具體產業政策，希望推動香港成為：（一）亞洲的多媒體資訊中心；（二）國際中藥中心；（三）全球主要高增值產品的零件供應中心；（四）亞洲的專業與科技人才及服務中心；和（五）促進中國和世界各國進行技術轉移的最佳市場。
第一波新產業成效不彰

這些由國際知名科學家為香港出謀獻策的建議，經過董先生的推動和特區政府十年的實踐，具體成績如何？雖然政府並沒有作出深入的評估，但關心香港發展的人士，都是心中有數的。這第一波的產業轉型政策，在前幾年經濟好景時，大家都差不多忘記了它們的存在。我們不禁要問，這些所謂「新產業」，在這次全球經濟衰退中，能為香港帶來了什麼好處？

面對全球金融危機及經濟衰退，特區政府又一次急急推動第二波的產業轉型政策；背後有多少論證的基礎，情況令人憂慮。

回顧十年來香港推動產業轉型的經驗，有幾個主要的問題一定要先弄清楚，才能再走下一步：

（一）第一波的產業轉型政策成果如何？對香港的GDP、本地就業、稅收和優化經濟結構有什麼貢獻？這些經濟的要素是應該有量化的評估。

（二）第一波產業轉型政策的成功或失敗的因素為何？哪些成功經驗是可以複製的？哪些失敗經驗是不應該重犯的？

（三）在產業轉型政策中，政府的角色應該是更主動和積極？還是政府應該有自知之明：市場未能解決的問題，政府也可能是無能為力的？以政府「萬能」的觀點去推動香港產業轉型，是吃力不討好的。

特區政府成立後，推動了第一波的新產業，其成效及地位至今仍不明顯。曾特首現在推出他的第二波，在政府政策和社會資源運用方面，一定會產生矛盾，政府須公布其立場和論據。
應用「產業集群」理論

在經濟全球化的今天，市場競爭已從個別企業發展策略的競爭，轉向「產業集群」（Industrial Cluster）戰略演進，成為區域間相同產業的互相競爭，並參與國際競爭的經營模式。這個「產業集群」戰略和理論的發展，大大影響世界各國的產業政策發展方向。 要檢討香港回歸後產業政策的成效，必須從「產業集群」理論入手。

從二十世紀中葉，「產業集群」理論就成為西方經濟學家、社會學家和地理學家討論的焦點。波特（M.E.Porter）把「產業集群」納入競爭優勢理論的分析框架：「產業集群」是指在特定領域中，一群在地域環境上集中，且有相互關聯性的企業、專業化供應商，以及相關的機構（如大學、制定標準化的機構、產業協會等），由他們和客戶通過增值鏈相互聯繫而形成的網絡。當中，整個行業的上下游企業都包括在內，這樣便能加快學習和創新的過程、降低交易成本、分散風險、取得協同經濟效益等。

至今，筆者從未有機會閱讀過，由特區政府具體引用「產業集群」的理論架構，詳細分析香港新產業政策的任何公開報告。一個新產業能否在政府推動下得以成功，有賴「集群」的相對客觀因素是否存在，以及政府是否可以制訂出有效的政策，促進這些因素在香港「集群」。

政府如果只是泛泛而談：提出要吸引國內和海外精英人才、考慮免費提供土地、香港有法治、珠三角有龐大市場等，論證的基礎太薄弱了。

新產業政策如果真的是為香港尋找「新經濟增長點」，其對GDP、本地就業和稅收的貢獻，就應該是具體的量化政策目標。政府在制定政策時，必須以此等客觀因素作為考慮重點，不能含糊。

香港特區政府曾提出要追趕倫敦，學習倫敦。那麼，倫敦新產業政策和經濟轉型方面，曾做過些什麼？有沒有值得香港參考的經驗？倫敦是一個大都會經濟，其經濟結構與香港相若：以2004年數字作比較，在製造業方面，佔倫敦GDP6.6%，香港為3.5%；在建造業方面，倫敦為3.9%，香港為3.2%；在金融業方面，倫敦為16.7%，香港為12.2%；在批發零售和進出口貿易方面，倫敦為9.3%，香港為24.8%；以及在地產和商業服務方面，倫敦為 31.3%，香港為9.1%。如果香港的經濟結構是不平衡，容易受到國際經濟不景因素所衝擊，則倫敦的經濟結構就更偏重於金融及商業服務，其結構更不平衡。

在經濟發展策略方面，倫敦發展局於2005年發表了一份名為 Sustaining Success, Developing London's Economy 的策略報告及行動計劃，清楚訂明負責各政府部門的職責及達至目標的年期，報告提出，大倫敦區的經濟發展須要建基於兩項願景：（一）強勁和長遠的經濟增長，而這些增長將可持續至下一代；（二）市民和環境均得到關懷和保護。

至於在新產業政策方面，倫敦則完全沒有提出要發展任何新產業，以改善倫敦的經濟結構和推動創新科技產業，重點在鞏固現在的支柱產業，相關的新產業只有一項擴展（London BioScience Innovation Centre）。事實上，倫敦政府在考慮新產業政策時，是嚴守兩項原則：（一）除非有關產業的市場運作是受到一些非市場因素作限制，而政府的干預可消除導致這些「市場失效」的因素；（二）干預可明確有效地改善市場的運作，政府才會出手。

總的來說，曾特首推出的第二波新產業政策，至今仍是姿勢多於實際；據悉政府的中央政策組正開始研究具體政策。 這從上而下的決策程序：「先拍板，後研究」，完全違背中央政府強調的「民主科學決策」精神，影響市民對政府的信任。

第二波的新產業政策，似乎是一個政治策略的決定，多於是一個經濟策略的決定；當香港經濟在未來一、兩年續漸恢復過來，這又會像第一波一樣，被執政者和市民所忘記；在現時政府決策的思維中，其能持續有效發展的可能性是極低的。